Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 53
12.02.2018 г. гр.Хасково
В ИМЕТО НА
НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито съдебно заседание на седемнадесети януари две хиляди и осемнадесета година в състав:
2. РОСИЦА ЧИРКАЛЕВА - ИВАНОВА
Секретар: Гергана Мазгалова
Прокурор: Невена Владимирова
като разгледа докладваното от съдия В.Желева адм.дело №655 по описа на съда за 2017 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.
Образувано е по протест на Прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково, срещу чл.14, ал.2, ал.3 и ал.4 от Наредба №1 за поддържането, осигуряването и опазването на обществения ред, чистотата и общественото имущество на територията на Община Харманли.
В протеста се твърди, че по естеството си местната наредба представлявала нормативен административен акт по определението на чл.75, ал.1 от АПК, тъй като съдържала административноправни норми, отнасяла се за неопределен и неограничен брой адресати и имала многократно правно действие. В същия смисъл била и дефиницията на чл.1а от ЗНА. Следователно при въвеждането на правните норми в Наредбата било недопустимо да бъде пренебрегната рамката, наложена в чл.76, ал.3 от АПК, според която общинските съвети издавали нормативни актове, с които уреждали съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Цитират се оспорените разпоредби на чл.14, ал.2, ал.3 и ал.4 от Наредба №1 за поддържането, осигуряването и опазването на обществения ред, чистотата и общественото имущество на територията на Община Харманли (Наредба №1) и се твърди, че те навеждат на извод, че общината иска да гарантира разходите за извършване на бъдеща дейност. В ЗМДТ не се съдържало основание за събиране на такса, за да се гарантира възстановяване на повредено имущество. Според чл.60 от КРБ, такса без уредба в закон била немислима, което било основание за незаконосъобразност на визираните разрешения. Отделно се твърди, че по процедирания начин неправилно обезпечаването на имуществените интереси на общината било приравнено на предоставянето на услуга. Стореното от общинския съвет навеждало на асоциация и със своеобразна обезпечителна мярка. Съгласно чл.279 от АПК, където било регламентирано внасянето на обезпечителен депозит, то се предприемало, когато е налице влязло в сила изпълнително основание и то когато изпълнението на задължението е невъзможно или затруднено. Предвид изложеното се претендира отмяна на протестираните разпоредби като незаконосъобразни.
Ответникът, Общински съвет – Харманли, чрез председателя си, оспорва протеста и моли същият да бъде отхвърлен. Излага съображения, че нямало противоречие с административни актове от по-висока степен. В разпоредбата на чл.14, ал.2 бил използван термина „такса“, но в действителност плащането се събирало по отношение гарантиране и действително възстановяване на нанесени щети, и в случая не се имало предвид „такса“ в тесния смисъл на думата. Разпоредбите на ал.3 и ал.4 пък кореспондирали с други законодателни уредби, като например със ЗОП и с Наредба за управление на дейностите в гори, общинска и държавна собственост, където също при сключването на договор се искало гаранция от изпълнителя за това, че ще извърши определена дейност.
Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково в съдебно заседание поддържа протеста и дава заключение за отмяна на протестираните разпоредби.
Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:
Наредба №1 за поддържането, осигуряването и опазването на обществения ред, чистотата и общественото имущество на територията на Община Харманли, част от която са протестираните в случая разпоредби на чл.14, ал.2, ал.3 и ал.4, е приета с Решение №141 от 25.05.2016 г. на Общински съвет – Харманли, на основание чл.22, ал.1 от ЗМСМА. Текстът на Наредбата, в действащата му редакция, е представен по делото. Член 14 е систематично разположен в Раздел трети „Опазване и поддържане на общинско и друго имущество, предназначено за общо ползване“.
При така установената фактическа обстановка съдът достигна до следните правни изводи:
Протестът е процесуално допустим. Предмет на оспорване са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, действащ на територията на Община Харманли. На основание чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт. Оспорването на подзаконовия нормативен акт пред съда е частично и касае само визираните три алинеи на чл.14 от Наредба №1, което е допустимо съгласно чл.185, ал.2, вр. ал.1 от АПК. Освен това разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда безсрочност на оспорването на подзаконовите нормативни актове, т.е. без ограничение във времето.
Разгледан по същество, протестът е основателен.
Нормата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА предвижда компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно чл.1, ал.1 от Наредба №1, същата урежда поддържането и опазването на обществения ред, както и осигуряването на чистотата и условията за спокойно обитаване, труд и отдих на гражданите на територията на Община Харманли, а също и (чл.2) определя правомощията на общинската администрация и задълженията на гражданите, на ръководителите на учрежденията, обществените организации и на търговците, свързани с осъществяване на дейностите и целите по чл.1.
Според чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА общинският съвет решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи.
С оглед изложеното, както и предвид разпоредбата на чл.76, ал.3 от АПК, Общински съвет – Харманли е материално и териториално компетентният орган, разполагащ с правомощие да уреди нормативно обществените отношения с местно значение, каквито се явяват тези, посочени в чл.1 и чл.2 от Наредба №1, респективно да издаде подзаконов нормативен акт като процесния.
По отношение съответствието на оспорените разпоредби с материалния закон, съдът намира следното:
В чл.7, ал.2 от ЗНА наредбата е дефинирана като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Съгласно чл.8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, а разпоредбата на чл.15, ал.1 от ЗНА предписва, че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
Без съмнение общинската наредба представлява подзаконов нормативен акт от местно значение, който има предназначение да детайлизира или доурегулира разпоредбите на закона като нормативен акт от по-висока степен, поради което нейните разпоредби следва да бъдат съобразени със закона, в чиято връзка същата се издава, като стриктно се придържат към неговата рамка и са в съответствие с неговото съдържание. Тоест регламентацията, която дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира законовата уредба съобразно местните условия, но не може да е в противоречие със закона, нито да преурежда по различен начин вече уредени от закон обществени отношения.
Протестираните разпоредби – ал.2, ал.3 и ал.4 на чл.14 от Наредба №1 гласят следното:
„(2) Преди извършване на изкопни работи от граждани, търговци и други субекти, свързани с разкопавани на улици, тротоари, площади, зелени площи и други общински терени за свързване с водопроводи и канализации, се заплаща такса в размер на 35.00 лева на квадратен метър за възстановяване на асфалтовата и тротоарната настилка.
(3) Преди да започне строителство на обект от техническата инфраструктура изпълнителят, съответно строителят или възложителят се задължава да внесе парична гаранция в размер на 40 лв. на квадратен метър, която ще бъде освободена след като бъде възстановен първоначалният вид на обекта в указания срок и този факт бъде удостоверен със съставянето на констативен протокол от служители на отдел „ТУиС“ при Община Х..
(4) Когато частта на обекта от техническата инфраструктура преминава през изпълнени тротоарни настилки и/или тревни площи, паричната гаранция по ал.3 се изчислява като се вземе площта на целия тротоар или съответно тревна площ.“
При анализа на първата от цитираните разпоредби е видно, че с подзаконовия нормативен акт е въведена такса за възстановяване на асфалтова и тротоарна настилка, каквато липсва нормативно предвидена в закон. В чл.60, ал.1 от Конституцията на Р.България е регламентирано, че гражданите са длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон, а според чл.141, ал.4 от КРБ, общинският съвет определя размера на местните такси по ред, установен със закон. В чл.6, ал.1 от ЗМДТ изчерпателно са изброени местните такси, които събират общините, а сред тях липсва такава, свързана с „възстановяване на асфалтовата и тротоарната настилка“ при извършване на изкопни работи. Ето защо въвеждането на подобна такса с разпоредбата на чл.14, ал.2 от Наредба №1 се явява незаконосъобразно и протестираната разпоредба следва да бъде отменена.
На отмяна подлежат и останалите два протестирани алинеи. На първо място настоящият съдебен състав приема хипотезата на чл.14, ал.3 от Наредба №1 за неясна. От формулировката на същата не може да се извлече действителното ѝ съдържание, доколкото се предвижда задължение за внасяне на парична гаранция преди започването на строителство на обект от техническата инфраструктура, а е предвидено гаранцията да бъде освободена „след като бъде възстановен първоначалният вид на обекта“. Предполагаемият замисъл на местния нормотворец в лицето на общинския съвет вероятно е бил чрез предварителното събиране на парична сума да се гарантира изпълнението на задълженията на строителя на улични мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура, предвидени в чл.74, ал.1, т.8 и т.9 от ЗУТ – да извърши за своя сметка необходими възстановителни работи в срокове, определени от общинската администрация и да отстрани нанесените повреди, констатирани от общинската администрация и отразени в констативен протокол, в срокове, определени от общинската администрация.
Следва обаче да се има предвид, че обществените отношения, свързани с устройството на територията, инвестиционното проектиране и строителството в Република България, са уредени в Закона за устройство на територията (ЗУТ), който регламентира включително (Глава четвърта) мрежите и съоръженията на техническата инфраструктура, разрешаването на строителството, завършването на строителството и разрешението за ползване на строежите. В нито една от разпоредбите на ЗУТ не е предвидено събирането на депозит от вида на този по чл.14, ал.3 и ал.4 от Наредба №1 – преди започване на строителството. Според настоящия състав, в случая не е налице празнота, доколкото със специалния закон, уреждащ строителство, не е предоставена възможност за въвеждане на допълнителни изисквания по преценка на органите на местното самоуправление и местната администрация.
С оспорените разпоредби се въвежда допълнително изискване за заплащане на депозит като условие за започване на строителство на обект от техническата инфраструктура, основания за внасяне на какъвто не се съдържат в ЗУТ. Както вече беше посочено, наредбата е подзаконов акт, който се издава по приложение на отделна законова разпоредба или подразделение от нормативен акт от по-висока степен. От дадената в чл.7, ал.2 от ЗНА дефиниция се обосновава извода, че е недопустимо за първи път с наредба, т.е. с подзаконов акт, да се уреждат отношения, които не са уредени от закон. В противен случай ще се стигне до първично правно регулиране с подзаконов акт от орган, който по Конституция не притежава такова правомощие.
По изложените съображения, разпоредбите на чл.14, ал.3 и 4 от Наредбата също следва да се отменят изцяло.
На основание чл.143, ал.1, вр. чл.196 от АПК, основателно е искането на протестиращия за присъждане в негова полза на направените по делото разноски – 20 лв. такса за съобщаване на оспорването в ДВ, платими от ответника.
Водим от изложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ член 14, ал.2, ал.3 и ал.4 от Наредба №1 за поддържането, осигуряването и опазването на обществения ред, чистотата и общественото имущество на територията на Община Харманли.
ОСЪЖДА Общински съвет – Харманли да заплати на Окръжна прокуратура – Хасково разноски по делото в размер на 20.00 (двадесет) лева.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени, решението да се оповести по реда на чл.194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.