Р
Е Ш Е
Н И Е № 693
31.10.2017г., гр.Хасково
В И
М Е Т
О Н А
Н А Р
О Д А
Хасковският
административен съд, първи касационен състав в открито съдебно заседание на двадесет
и седми септември през две хиляди и седемнадесета година:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ХАЙГУХИ БОДИКЯН
Членове: 1. КРЕМЕНА КОСТОВА-ГРОЗЕВА
2. ЦВЕТОМИРА
ДИМИТРОВА
при секретаря Дорета
Атанасова
и в присъствието на
прокурора Делчо Лавчев
изслуша
докладваното от съдията КОСТОВА-ГРОЗЕВА адм.д. №456 по описа на съда за 2017г.
Производството е по Раздел ІІІ от Глава
десета на АПК.
Образувано е по повод на оспорване,
инициирано въз основа на Заповед № АК-04-21/19.04.2017г. на Областен управител
на област Хасково на осн. чл.32, ал.2 от Закона за администрацията, чл.45, ал.4
и ал.12 от ЗМСМА против чл.21 и чл.40 от Наредбата за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община
Хасково, отразени в Решение №385 от 2017г. на ОбС Хасково.
Според
оспорващият приетите изцяло нови текстове на чл.21 и чл.40 били приети при
допуснати съществени процесуални нарушения.Спазването на установената процедура
по приемане на подзаконов нормативен акт били задължение на овластения
административен орган, като това се основавало на принципите, посочени в чл.26,
ал. 1 от ЗНА. Текстът императивно уреждал изисквания към вносителя на проекта за
нормативен акт, за причините, което налагали приемането на такъв акт, целите
което се поставяли с него, обосновка на финансовите и други средства,
необходими за прилагането на акта, очакваните резултати от прилагането му, вкл.
и финансови, ако имало такива, както и следвало да се съдържа и анализ за
съответствие с правото на ЕС.
Съгласно
ал.4 от чл.26, проект на нормативен акт, който не били приложени мотиви, съотв.
доклад не се разглеждал от компетентния орган, съотв. не следвало да се приема.
Цитира се и задължение за вносителя на проект за нормативен акт, установено в
чл.20 от ЗНА, като се претендира, че всяко неизпълнение на тези императивни
правила, съставлявало съществено нарушение, съставляващо основание за отмяна на
административният акт само на това основание.
Според оспорващият ОбС Хасково
спазил изискването на чл.26, ал.4 от ЗНА относно срока на публикуване на
проекта за нормативен акт за предложения и становища, но не изпълнил
установеното в ал. 5 на текста изискване след приключване на общественото
обсъждане и преди приемане на акта, съотв. издаването му, да публикува на
интернет страницата на съотв. институция справка за постъпилите предложения
заедно с обосновка на неприетите предложения.
Според тълкуването на оспорващия е
налице не само задължение за изготвяне на справка на постъпилите или
непостъпили предложения, но и задължение тя да се публикува, като така щяло да
се осигури прозрачност на законодателния процес, с цел постигане на откритост,
обснованост и предвидимост в отношенията между заинтересованите лица и ОбС при
приемане/изменение на проекта за нормативен акт. Нормата на чл.26, ал.5 също
била нормативна по характер, като нямало значение дали има или не постъпили
предложения. Поради задължителния си характер, неизпълнението й било достатъчно
и самостоятелно основание за отмяна на приетото изменение на нормативен акт.
Според мотивите на докладната записка на
Кмета на Община Хасково имало изготвена финансово-икономическа обосновка въз
основа на Методика за определяне на разходоориентиран размер на таксите по
чл.7а от ЗОАРАКСДР, но към изпратения протокол, такава не била приложена.
Залегналите в оспорваните текстове изменения обаче касаели раздел II „Такса за ползване на пазари,тържища, панаири,
тротоари, площади, улични платна и терени с др. предназначение“, както и раздел
IV „Такси за технически услуги“, поради което
въпросната обосновка трябвало да се отнася да имала отношение до всички приети
изменения. Въпросната обосновка обаче също не била публикувана на интернет
страницата на общината, поради което нямало как да се определи дали
съответствала на залегналите в закона изисквания.
На следващо място оспорващият сочи и че в
цитираната по-горе докладна на Кмета на Община Хасково, се цитирал посочения
вече текст на чл.7а от ЗОАРАКСДР, като видно от чл.1, ал.2 от същия „целта на
закона е да улесни и насърчи извършването на стопанска дейност, като отграничи
до обществено оправдани граници административното регулиране и административния
контрол,осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното
самоуправление“. Този закон бил с приложно поле извършването на стопанска
дейност, поставена под различни режими, като нормата на чл.7а била свързана с
таксите, събирани от администрациите във връзка с регулирането и контрола върху
стопанската дейност по този закон, т.е. с първоначалното започване извършването
на конкретна стопанска дейност.
В конкретният случай това, което де
факто ОбС приемал било „такса за извършване на услуга“, но по см. на чл.7 от
ЗМДТ, във вр. с чл.6 от същия закон и по-конкретно ал.1, б „д“ – събират се
местни такси за технически услуги. В чл.8 от ЗМДТ се съдържали изисквания
размерът на таксите да се определял при спазването на посочените там принципи.
Нямало яснота във финансовата обосновка какви били създадените условия за
разширяване на предлаганите услуги и повишаване на тяхното качество при реално
намаляване на себестойността им, а това следвало да залегне, за да се обоснове
надлежно новосформираните такси. Така било налице противоречие с материалния
закон.
По тези съображения се иска отмяна на
текстовете на чл.21 и чл.40 от Наредбата за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги на територията на Община Хасково, поради
допуснати съществени процесуални нарушения и в противоречие с
материално-правните разпоредби.
Ответникът, чрез процесуален
представител адв. З., редовно призован в с.з. излага съображения за неоснователност
на всички доводи на оспорването, като прилага и писмени бележки.
Представителят на ОП-Хасково излага
становище за допуснати съществени процесуални нарушения при приемането на
атакуваните текстове от процесната наредба.
От фактическа страна се установява
следното:
До ОбС Хасково била депозирана от Кмета
на Община Хасково докладна записка /без вх. номер и дата/ относно: отмяна на
чл.40, раздел VI „Такси за технически услуги“ и създаване на нов
чл.40 от същия раздел, за отмяна на чл.21-24 от раздел „Такса за ползване на
пазари, тържища, панаири, тротоари, площадки, улични платна и терени с друго
предназначение“ и създаване на нов чл.21 от същия раздел, отмяна на чл.56 от
Гл. III от Наредбата за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги на територията на Община Хасково.
Докладната записка била внесена за
разглеждане и обсъждане на заседание на ОбС, проведено на 24.02.2017г., на
което заседание ОбС Хасково с Решение №385 на осн. чл.21, ал.2 от ЗМСМА отменил
чл.40 от раздел VI „Такси за
технически услуги“, създал нов чл.40 от същия раздел; отменил чл.21-24 от
раздел „Такса за ползване на пазари, тържища, панаири, тротоари, площадки,
улични платна и терени с друго предназначение“ и създал нов чл.21 от същия
раздел; както и отменил чл.56 от Гл. III от Наредбата за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Хасково. Решението
било прието с 27 гласа „за“, като „против“ били двама общински съветници,
„въздържали се“ – 5 съветници, видно от данните от протокола за проведено
поименно гласуване.
По делото се представят още: извлечение
от Протокол от заседание от 22.02.2017г. на Постоянната комисия по ТСУ и
транспорт при ОбС Хасково, на което била разгледана докладната записка на Кмета
на Община Хасково относно отмяна и приемане на нови текстове от Наредбата за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Хасково;
извлечение от Протокол от заседание от 22.02.2017г. на Постоянната комисия по
обществен ред и законност при Община Хасково.
Удостоверява се също така по делото, че
на 20.01.2017г. на интернет страницата на Община Хасково е бил публикуван
проектът /докладната записка/ за исканите изменения на общинската наредба. Съгласно
протокол от 22.02.2017г. /л.121/ на комисия в посочения състав се удостоверява,
че към тази дата няма постъпили писмени предложения за изменения и допълнения
на проекта за решение по докладната записка на Кмета на Община Хасково за
отмяна на чл.40 от раздел VI „Такси за технически
услуги“, създаване на нов чл.40 от същия раздел; отмяна на чл.21-24 от раздел
„Такса за ползване на пазари, тържища, панаири, тротоари, площадки, улични
платна и терени с друго предназначение“ и създаване на нов чл.21 от същия
раздел; както и за отмяна на чл.56 от Гл. III от
Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги
на територията на Община Хасково.
На 09.03.2017г. до Областния Управител
на Област Хасково бил подаден сигнал от общинските съветници Г.П.и С.С. за
допуснати нарушения при приемане на Решение №385 от 24.02.2017г. на ОбС
Хасково.
Със Заповед №АК-04-21 от 19.04.2017г.
Областният Управител на Област Хасково оспорил новите разпоредби на чл.21 и
чл.40 от Наредбата за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Хасково.
При така установената фактическа
обстановка съдът достигна до следните правни изводи:
Предвид практиката на касационната
инстанция, следва да се приеме извод, че оспорването на Областния управител
против конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, с действие на
територията на Община Хасково, е процесуално допустимо. Оспорването на подзаконовия нормативен акт
пред съда е частично и касае само посочените текстове от Наредбата за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, приета от
Общински съвет – Хасково, което е допустимо съгласно чл.185, ал.2, вр. ал.1 от
АПК. Освен това разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда
безсрочност на оспорването на подзаконовите нормативни актове, т.е. без
ограничение във времето.
Разгледано по същество, оспорването се
приема от съда и за основателно по следните съображения:
Основателно съдът намира твърдението за
неспазване на императивните разпоредби, установени в чл.26 от ЗНА, но не
споделя конкретното такова, което изтъква оспорващият Областен управител. Член
26, ал.5 от ЗНА задължава съставителя на проекта за подзаконов нормативен акт,
съотв. и за неговото изменение и/или допълнение „след приключването на
обществената консултация по ал.3 и преди приемането, съответно издаването на
нормативния акт, съставителят на проекта“ да „публикува на интернет страницата
на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка
за неприетите предложения….“.
Според оспорващият, съставителят на
конкретния проект за изменения на НОАМТЦУ допуска съществено нарушение на
императива на чл.26, ал.5 от ЗНА, тъй като не публикува на посоченото място и
преди приемане на проекта на нормативен акт списък на постъпилите предложения,
ведно с обосновка за неприетите такива. Видно обаче от данните по делото,
неоспорени от страните /вж. протокола на л.121/ проектът за изменение на
въпросната наредба е публикуван на интернет страницата на Община Хасково на 20.01.2017г.,
като към дата на въпросния протокол /22.02.2017г./ по него няма постъпили
писмени предложения за изменения и допълнения на проекта /така на официалните
електронни адреси на Община Хасково, така и в деловодствата на общината и
ОбС-Хасково.
Според оспорващия чл.26, ал.5 ЗНА следва
да се тълкува и в смисъл, че винаги следва да има публикуване на такъв списък,
а неизпълнението на това задължение се явява съществено такова, предвид
императивния характер на нормата. Съденият състав не споделя това тълкуване,
като го приема за превратно и не в духа на нормата. Стриктното тълкуване, което
се следва от разпоредбата е, че задължението по чл.26, ал.5 от ЗНА е такова
само при наличие на постъпили предложения относно обявения проект за нормативен
акт, съотв. за неговото изменение, както и когато тези предложения не са
уважени, да се публикува обосновката защо те не се уважават. Лишено от всякаква
логика е това задължение /по чл.26, ал.5 от ЗВА/ да се простира и по отношение
на нещо, което няма обективиране в правния смисъл /т.е. и по отношение на
непостъпили предложения/ още повече, както е в настоящия случай такива изобщо
няма. Това е така, защото липсата на такъв списък /за непостъпили предложения/
няма по никакъв начин да повлияе върху развитието на нормотворческия процес.
Въпреки неоснователността на този довод
в насока допуснати съществени процесуални нарушения, съдът при направения от
него цялостен служебен контрол за законосъобразност, намира че все пак има
допуснати такива, но те са на съвсем друга основа.
Съгласно чл.28, ал.2 от ЗНА „Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган; ал. (2) Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
Не такова съдържание има обаче документът, чрез който се мотивира от вносителя на проекта исканото изменение /докладна записка на Кмет на Община Хасково/. То е изключително кратко, лаконично, като все пак може да се изведе извод, че има посочване на някакви причини, които налагат приемането на акт в исканата насока, но по никакъв начин не се съдържа ясна и задълбочена обосновка относно другите четири аспекта, които вносителят следва да мотивира надлежно и които в чл.28, ал.2 от ЗНА императивно се установяват. Налице е едно напълно формално изпълнение на законов императив, тъй като липсва извършен анализ и оценка от търсената промяна, какви цели се преследват с тези промени, кое ги налага, какви резултати се очакват, какво е съответствието на тези промени с правото на ЕС. В случая липсата на каквито и да е конкретни мотиви за необходимостта от приемане на процесните изменения и допълнения във въпросната наредба не дава възможност на съда да извърши в пълнота контрол за законосъобразност на процесната част от този нормативен акт с местно значение.
Освен това, както и самият оспорващ
сочи, а и това не се опровергава по делото, липсва данни да е налице каквато и
да е финансова обосновка на търсените изменения с проекта на подзаконовия
нормативен акт, нещо повече, не се доказва изобщо да има правена такава
финансово-икономическа обосновка, която да е приета и гласувана от съотв.
ресорна комисия към ОбС и да е сведена до знанието на ответния орган, който да
я съобрази преди гласуване на оспорените изменения в наредбата. Въпреки
данните, че на заседанието на ОбС се твърди, че такава е била изготвена, то
съдът приема, че не се доказва такова обстоятелство, защото обективно липсват
данни за изготвяне на такава финансова обосновка в изпратените на съда
доказателства.
Оспорването се явява основателно, поради
което съдът на основание чл.193, ал.1 от АПК,
Р
Е Ш И:
ОТМЕНЯ текстовете на
чл.21 и чл.40 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси
и цени на услуги на територията на Община Хасково, приети с Решение №385 от
2017г. на заседание на ОбС Хасково, проведено на 24.02.2017г.
Решението подлежи на касационно
обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението да се разгласи по реда на
чл.194 от АПК при неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са
отхвърлени.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.