РЕШЕНИЕ

№331

25.11.2016 г. гр.Хасково

В ИМЕТО НА НАРОДА

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито съдебно заседание на двадесет и шести октомври две хиляди и шестнадесета година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ИВА БАЙНОВА

ЧЛЕНОВЕ: ВАСИЛКА ЖЕЛЕВА

ЦВЕТОМИРА ДИМИТРОВА

при секретаря М.Ч.….......…...……….........................… в присъствието на

прокурора Елеонора Иванова ............……................………………………... като разгледа докладваното от съдия Димитрова административно дело № 451 по описа на съда за 2016 година, за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.

Образувано е по жалба на П.Т.З. ***, подадена чрез процесуален представител, срещу Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Хасково, в частта по чл.56б, ал.7 от същата.

В жалбата се твърди, че определените цени на услуги с ал.7 на чл.56б от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Хасково (Наредбата), са в разрез с разпоредбата на чл.52, ал.3 от Закон за обществените библиотеки(ЗОБ), обн. ДВ бр. 42 от 2009г., в сила от 06.07.2009г. Жалбоподателят счита, че определянето на “цени“ на услуги е в противоречие на ЗОБ и поради факта, че в чл.52, ал.3 от последният нормативен акт, било предвидено срещу предоставянето на възмездна услуга, да се заплаща „такса“. Между “цена“ и „такса“ имало разлика и тя се състояла в това, че „таксата“ включвала материално- техническите и административни разходи по предоставяне на услугата, докато“цената“ поглъщала разходите за таксата и освен тях включвала и някакъв процент печалба. Услугата „издаване на читателска карта“, предвидена в оспорената точка 1 от Наредбата, била в разрез с разпоредбата на чл. 51, ал.2 от ЗОБ, гарантираща безвъзмезден достъп до основните библиотечни услуги, докато на практика, се предоставяли основните библиотечни услуги само на посетители, заплатили “читателска карта“. ОбС – Хасково, поставяйки цени, а не такси на библиотечните услуги, променил недопустимо реда на тяхното събиране. Налице било и нарушение на административнопроизводствените правила, защото проекта за изменение на ал.7 от чл.56б от Наредбата не бил публикуван на интернет – страницата на общината поне 14 дни преди неговото гласуване с Решение №154/27.04.2012г., нямало доклад за очакваните финансови резултати и анализ с правото на Европейския съюз. По изложените съображения се моли за отмяна на ал.7 от чл.56б на Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Хасково. Претендира се и присъждане на разноски по делото.

Ответникът, Общински съвет – Хасково, не ангажира становище по жалбата.

Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково счита жалбата за основателна. Пледира за отмяна на оспорената разпоредба като незаконосъобразна, като несъответстваща с нормативни актове от по-висока степен.

Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:

По делото е представена в актуалната й действаща редакция Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Хасково (Наредбата), приета с Решение №586/07.03.2003г. на ОбС-Хасково, изменена в оспорената й част с Решение № 154 от 27.04.2012г. на ОбС- Хасково, ведно с пълната административна преписка по приемане на Наредбата и изменение на същата в оспорената й част.

Жалбата е процесуално допустима.

Предмет на оспорване са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, действащ на територията на Община Хасково, които са с многократно правно действие и относими към неопределен и неограничен брой адресати, т.е. с нормативен характер. Жалбоподателят е физическо лице с адресна регистрация в гр.Димитровград, който, видно от приложените към жалбата доказателства ползва услугите на Регионална библиотека „Хр. Смирненски” гр. Хасково и следователно е подчинен на съдържанието на подзаконовия нормативен акт в оспорената му част и същият оказва влияние върху правната му сфера. Ето защо, същият разполага с правен интерес от оспорване на акта. Обжалването на подзаконовия нормативен акт пред съда е частично и касае само в ал.7 на чл.56б от Наредбата, което е допустимо съгласно чл.185, ал.2, вр. ал.1 от АПК. Освен това разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда безсрочност на оспорването на подзаконовите нормативни актове, т.е. без ограничение във времето.

След преценка на доказателствения материал по делото, както и валидността и законосъобразността на оспорения акт, с оглед основанията, визирани в разпоредбата на чл.146 от АПК, приложими субсидиарно на основание чл.196 от АПК, съдът намира оспорването за основателно, при следните съображения:

Нормата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА предвижда компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно чл. 1 от Наредбата, със същата се уреждат отношенията, свързани с определянето и администрирането на местните такси и цени на предоставяне на физически и юридически лица услуги, реда и срока на тяхното събиране на територията на Община Хасково. Правомощията на Общинския съвет да приеме наредба за определянето и администрирането на местни такси и цени на услуги произтича от чл. 9 на Закона за местните данъци и такси. С оглед изложеното, както и предвид разпоредбата на чл.76, ал.3 от АПК, Общински съвет – Хасково е материално и териториално компетентният орган, разполагащ с правомощие да уреди нормативно обществените отношения с местно значение, каквито се явяват тези по определяне и администриране на местни такси и цени на услуги, вкл. библиотечните такива, респективно да издаде подзаконов нормативен акт със съдържание като процесния.

Не е спорно по делото, че Решение № 586 от 07.03.2003г. на ОбС-Хасково, с което наредбата е приета, така и Решение № 154/27.04.2012г. на ОбС-Хасково, с което оспорената разпоредба от подзаконовия нормативен акт е изменена, са приети при необходимия кворум и с необходимото мнозинство. Последното обстоятелство се установява и от приложените по делото писмени доказателства, следователно Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Хасково, вкл. в оспорената й част, е валиден подзаконов нормативен акт. Оспорената разпоредба е приета и при липса на твърдяното нарушение на чл. 26, ал.2 от ЗНА (в съответната редакция на разпоредбата). В актуалната й редакция оспорената разпоредба е приета с изменението на наредбата с Решение № 154 от 27.04.2012г. на ОбС-Хасково. Видно от приетата като писмено доказателство по делото разпечатка от официалната интернет страница на Община Хасково, предложението (Докладна записка от Кмет на Община Хасково) за промяна на Наредбата е публикувано на 10.04.2012г. Решението, с което е изменена Наредбата в процесната й част, е прието на 27.04.2012г. и следователно е спазено изискването на закона проекта за изменението да бъде публикуван на интернет страницата на съответната институция, в случая на Община Хасково, като на заинтересованите лица е дадена възможност в 14 - дневен срок между публикуването на проекта и приемането на решението за изменение на нормативния акт да дадат предложения и становища. Предложеният проект е приет и след като е бил обсъден в комисиите, създадени в Общински съвет-Хасково и след даване възможност на същите да изразят становище по него. Допуснато е обаче нарушение на чл. 28, ал.2 и ал.3 (в приложимата редакция на разпоредбата) от Закона за нормативните актове. В чл. 28, ал.2 от ЗНА е предвидено задължение мотивите, съответно докладът, да съдържат:1. причините, които налагат приемането;2. целите, които се поставят;3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба;4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, като в ал.3 от същата норма (в приложимата й редакция) е въведено императивно изискване към административния орган да не обсъжда проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви или съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2. Мотивите за приемане на проекта за изменение на ал.7 от чл.56б от Наредбата се съдържа в докладна записка от 10.04.2012г., която е публикувана и на интернет страницата на Община Хасково. В същата обаче липсват изложени съображения от нуждата за приемане изменение на обжалваната разпоредба от Наредбата, които да отговарят и да са съответни на изискванията на чл. 28, ал.2 от ЗНА. Липсата на такива мотиви препятства възможността заинтересованите лица да направят предложения и да изложат становища преди неговото приемане. Ето защо и колективният административен орган- ОбС-Хасково, на основание чл. 28, ал.3 от ЗНА (в съответната редакция на разпоредбата) не е следвало да обсъжда този проект. Допуснатите нарушения на административно - производствените правила са съществени и са основание за отмяна на оспорения текст от Наредбата на това основание.

В противовес на изложеното в жалбата, настоящият съдебен състав намира, че при приемане на оспорената разпоредба на ал.7 от чл.56б от Наредбата, са спазени изискванията за форма. Наредбата, вкл. в оспорената й част, е издадена в изискуемата писмена форма. Правомощията на общинския съвет да издаде подзаконов нормативен акт от вида на процесния (наредба), с който да уреди обществените отношения по определянето и администрирането на местни такси и цени на услуги на територията на съответната община, произтича именно от чл. 9 от Закона за местните данъци и такси. Действително, Закона за обществените библиотеки и по конкретно чл. 52, ал.3 от същия, е специален по отношение на ЗМДТ, но между тези нормативни актове не съществува противоречие, в частта относно приемането на местни такси и цени на услуги. В конкретния случай, правното основание, посочено от административния орган при приемане и изменение на оспорената разпоредба, е чл. 21, ал.2 от ЗМСМА и респ. чл.21, ал.1, т.7 от ЗМСМА, като не е посочен чл. 52, ал.3 от ЗОБ. Непосочването на специалното правно основание, от което пряко произтичат правомощията на общинския съвет да приеме, съотв. измени оспорената разпоредба от Наредбата, не представлява отменително основание, защото съдът не е обвързан от правната преценка на органа. Определящо значение в случая имат фактическите основания за издаването на акта, тъй като от тях именно колективният административен орган черпи правомощия за издаването му. В конкретната хипотеза такива се съдържат в докладната записка, съдържаща предложение за приемане на изменение на ал.7 от чл.56б от Наредбата.

По отношение съответствието на оспорената разпоредба с материално правните разпоредби , съдът намира следното:

В чл.7, ал.2 от ЗНА наредбата е дефинирана като нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Съгласно чл.8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, а разпоредбата на чл.15, ал.1 от ЗНА предписва, че нормативният акт трябва да съответствува на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.

Без съмнение общинската наредба представлява подзаконов нормативен акт от местно значение, който има предназначение да детайлизира или доурегулира разпоредбите на закона като нормативен акт от по-висока степен, поради което нейните разпоредби следва да бъдат съобразени със закона, в чиято връзка същата се издава, като стриктно се придържат към неговата рамка и са в съответствие с неговото съдържание. Тоест уредбата, която дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира законовата уредба съобразно местните условия, но не може да е в противоречие със закона, или както вече бе посочено да преурежда по различен начин вече уредени от закон обществени отношения.

Съдът не споделя съображенията, изложени в жалбата, че оспорената разпоредба противоречи на императивната разпоредба на чл. 51, ал.2 от Закона за обществените библиотеки, като намира, че предвидените в ал.7 от чл.56б от Наредбата услуги, за а предоставянето на които са посочени съответни цени, не представляват основни библиотечни дейности, а напротив - представляват специализирани такива по смисъла на чл. 52, ал.1 от ЗОБ, предоставянето на които е възмездно.

По делото не е спорно, че РБ „Хр. Смирненски“, гр. Хасково е регионална библиотека и съответно е обществена такава.

В чл. 50, ал.1 от ЗОБ е предвидено , че обществените библиотеки предоставят основни и специализирани библиотечни услуги. Съответно в чл. 51, ал.1, т.1-т.3 от ЗОБ са изброени основните библиотечни услуги, а в чл. 52, ал.1, т.1-т.6 от същия н.а. специализираните библиотечни услуги. В нормата на чл. 51, ал.2 от ЗОБ се съдържа правилото, според което основните библиотечни услуги се предоставят безвъзмездно, а в чл.52, ал.2 от ЗОБ, че специализираните библиотечни услуги се предоставят възмездно.

Основният спорен въпрос по делото е законосъобразно ли са определени цени, за предоставянето на изчерпателно изброените в ал.7 от чл.56б от Наредбата на ОбС-Хасково услуги, който е пряко свързан с отговора на въпроса представляват ли тези услуги специализирани или основни библиотечни дейности.

По мнение на настоящия съдебен състав, издаването на читателска карта, не представлява ползване на библиотечна колекция по смисъла на чл. 51, ал.1, т.1 от ЗОБ, а е техническа услуга, свързана с изготвяне на документ, удостоверяващ регистрацията на съответното лице за нуждите на регионалната библиотека. Предвидената цена за издаването на тези карти(посочени в чл. 56б,ал.7,т.1 от Наредбата, ), съответно не е свързана с правото на ползване на библиотечните колекции, а е с оглед покриване пълните материални разходи по изготвяне, респ. отпечатване на самия/те документ/и. Идентичен е случаят и със заплащането на изгубена читателска карта. Копирните услуги, услугите по сканиране и разпечатване на библиотечни документи , вкл. запис на информация върху CD или DVD и музикален запис, по съществото си представляват копиране на библиотечни документи и изрично са посочени в чл. 52, ал.1, т.5 от ЗОБ, като специализирани библиотечни услуги. Изготвянето на писмени библиографски справки, също е предвидено в нормата на чл. 52, ал.1, т.1 от ЗОБ, като специализирана библиотечна услуга, а чрез предвидените интернет услуги- използване на компютър за текстообработка и ползване на интернет, предоставяни в регионалната библиотека, се осъществява достъп от същата до външни мрежови ресурси и бази данни, съответно същите представляват специализирани библиотечни услуги по смисъла на чл. 52, ал.1, т.4 от ЗОБ. Междубиблиотечното заемане също е предвидено като специализирана библиотечна дейност в чл. 52, ал.1,т.3 от ЗОБ, като доставка на библиотечни документи от страната и чужбина. Следователно оспорената разпоредба като съдържание не се отклонява и не се намира в противоречие с разпоредбите на чл. 51, ал.1 и чл. 52, ал.1 от ЗОБ.

Съдът обаче споделя съображенията в жалбата, че оспорената разпоредба противоречи на чл. 52, ал.3 от Закона за обществените библиотеки, като приема, че задължението за заплащане на услугите, предвидени в ал.7 от чл.56б от Наредбата представлява „такса“, а не цена на услуга, тъй като заплащането й произтича от чл. 6, ал.1, б.“к“ от ЗМДТ, вр. с чл. 52, ал.3 от ЗОБ.

В чл. 52, ал.2 от ЗОБ изрично е предвидено, че специализираните библиотечни услуги, каквито съобразно изложеното по-горе се установява да са всички измежду лимитативно изброените в ал.7 от чл.56б от Наредбата, се предоставят възмездно, а ал.3 от същия н.а. предоставя в правомощие на Министерски съвет или на общински съвет (в зависимост от вида на обществената библиотека), определянето на размера на съответните такси за предоставянето на услугите.

В чл.6, ал.1 от ЗМДТ е предвидено, че общините събират местни такси: за битови отпадъци; за ползване на пазари, тържища, панаири, тротоари, площади и улични платна; за ползване на детски ясли, детски кухни, детски градини, специализирани институции за предоставяне на социални услуги, лагери, общежития и други общински социални услуги; за дейностите по отглеждане и възпитание в задължителното предучилищно образование за ползване на детската градина или училището извън финансираните от държавата дейности; за технически услуги; за административни услуги; за откупуване на гробни места; за дейности по обща подкрепа по смисъла на Закона за предучилищното и училищното образование, които не се финансират от държавния бюджет и се осъществяват от центровете за подкрепа за личностно развитие; за притежаване на куче; други местни такси, определени със закон. Същевременно в ал.2 на чл. 6 от ЗМДТ е посочено, че за всички услуги и права, включително по ал. 3, предоставяни от общината, с изключение на тези по ал. 1, общинският съвет определя цена.

Основният разграничителен белег между „таксата“ и „цената на услугата“ е „доброволността“ на предоставяните дейности. В първият случай той липсва, тъй като законът изрично задължава общините за извършването на съответните услуги да събират такса, а във втория е налице, тъй като общините по собствено усмотрение приемат да извършват определени услуги. След като в специален закон – Закона за обществените библиотеки, е предвидено, че специализираните библиотечни услуги се предоставят възмездно, като размерът на таксата се определя с акт на общинския съвет, то в случая за ползването на специализираните библиотечни услуги на местно, регионално ниво, е налице хипотезата на заплащане на „такса“ по чл. 6, ал.1, б.“к“ от ЗМДТ. От гореизложеното може да се приеме, че процесната цена, определена в оспорената разпоредба на Наредбата, за предоставяне на специализирани библиотечни услуги следва да се разглежда като „такса“ за извършване на същите. Неправилното възприемане на същата от Общински съвет-Хасково като „цена на услуга“ вместо като „такса“, е довело до издаване на подзаконовия административен акт в обжалваната му част в противоречие със закона, тъй като преурежда по различен начин вече уредени от Закона за обществените библиотеки обществени отношения. Нещо повече - съгласно чл. 162, ал.3 от ДОПК общинските такси, установени по основание със закон, представляват публични вземания. Останалите общински вземания, според нормата на чл. 162, ал.4 от ДОПК, вкл. визираните в чл. 6, ал.2 от ЗМДТ, представляват частни такива. Приемайки оспорената разпоредба на Наредбата, Общински съвет – Хасково е подменил законодателната воля, таксите, събирани от предоставяните специализирани библиотечни услуги, да са публични общински вземания, тъй като същите безспорно са установени по основание в закон, като е “превърнал“ същите в частни общински вземания, което е недопустимо, поради факта, че двата вида вземания се събират по различен начин – публичните, съгласно чл. 163, ал.1 от ДОПК по реда на Данъчно - осигурителния процесуален кодекс, а частните - съгласно чл. 163, ал.2 от ДОПК по общия ред.

По изложените съображения, поради несъответствието й с нормативни актове от по-висока степен, оспорената норма – ал.7 от чл.56б от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Хасково, се явява незаконосъобразна и следва да бъде отменена изцяло.

При този изход на спора, съдът намира, че направеното искане за присъждане на разноски от процесуалния представител на жалбоподателя се явява основателно. В полза на жалбоподателя, на основание чл. 143, ал.1 от АПК и чл. 226, ал.3 от АПК, следва да бъдат присъдени поисканите и действително направени по делото държавни такси и разноски, възлизащи общо на сумата 1230.00 лева, от които 10 лева ДТ за образуване на производство пред Административен съд-Хасково, 20 лева държавна такса за обнародване в Държавен вестник и 1200.00 лева действително направени разноски за възнаграждение на адвокат, съгласно договор за правна защита и съдействие от 01.09.2016г.

Водим от гореизложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът

Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Хасково, в частта по ал.7 на чл.56б от същата.

ОСЪЖДА Общински съвет- Хасково да заплати на П.Т.З. ЕГН ********** ***, сумата от 1230.00 лева представляваща разноски по делото.

Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

При неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени, решението да се обнародва по реда на чл.194 от АПК – по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му.

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1.

2.